土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。改革开放以来，伴随着经济社会发展，以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系。但是以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后，存在交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题，导致存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展需求，提升土地二级市场活跃度等问题亟待解决。
　　自然资源部在全国包括太原市在内的34个市、县开展了为期两年的土地二级市场试点，形成了一批可复制、可推广的改革经验。2019年7月，国务院办公厅正式印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，我国首个专门规范土地二级市场的重要文件就此诞生。为了推动我省土地二级市场健康发展，在借鉴先进经验反复论证的基础上，我省出台了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（以下简称《实施意见》）。
　　省自然资源厅厅长周建春认为，出台《实施意见》是我省推进“放管服”改革，优化营商环境的重要举措，对于促进我省一二级土地市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、推动经济高质量发展具有重要意义。

聚焦交易重点环节 把解决问题贯穿始终

　　相对于土地一级市场，二级市场交易中的权利体系更加复杂，围绕转让、出租和抵押这三种主要的交易方式，《实施意见》在适用范围、交易条件、交易规则、运行模式、交易流程等重点环节进行了明晰和规范，解决土地要素流通过程中存在的突出问题。
　　关于适用范围，明确建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情形。涉及到房地产的，其交易还应当遵守相关法律，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权的交易可参照本意见执行。
　　关于交易条件，要求国有土地使用权人在取得《国有土地使用证》或《不动产权证书》，且达到法定、政策规定或合同约定的交易基本条件后，方可转让、出租、抵押建设用地使用权。涉及司法处置的情形除外。
　　关于交易规则，对以划拨方式和以有偿方式取得的建设用地使用权转让、出租、抵押应分别具备的必要条件进行了梳理，对如何分割、合并转让进行了明确。其中，在国家政策的基础上，明确短期出租为5年以内（含5年）；为提高土地使用效率，明确工业用地使用权出租后，承租人在符合规划、不改变用途、与出租人书面约定同意的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径对现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
　　关于构建运行模式，提出各市、县自然资源主管部门要依托现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场的交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。
　　关于规范交易流程，要求市、县制定交易申请、发布交易信息、办理交易事务、缴纳价款和税费、办理登记等细则，交易的双方可以自行协商交易，也可以委托平台公开交易，政府要加强交易的事中、事后监管，对于价格异常的政府可以依法实行优先购买权，以维护市场平稳运行。
　　中梁地产集团太原事业部总经理杨海涛表示，《实施意见》出台非常及时，将山西土地二级市场运行规则讲得很清楚，将政府如何管理和服务讲得很清楚，将企业在市场中的权利和义务讲得很清楚。企业用地选择更多了，取得方式更灵活了，融资渠道更宽了，这将有效降低企业运营成本，激发市场活力。

维护合法权益权利 让交易自由得到保障

　　省自然资源厅二级巡视员武国强介绍，平等、全面、依法是市场经济的基本原则，《实施意见》一方面放宽了对权利人的限制，一方面要求政府提供相应服务，有效保障了土地二级市场的交易自由。
　　目前，我国《物权法》《担保法》等法律明确规定建设用地使用权可以抵押，同时没有对抵押权人的身份有特殊要求。但是，因《贷款通则》《公司法》等法律法规规定公司之间不能随意借贷。一些文件也规定，除了金融机构、小额贷款公司等，其他个人或组织不能作为放贷人申请抵押登记。有的地方出于谨慎，将“贷款人”“放贷人”简单等同于“抵押权人”，扩大了限制范围。对此，《实施意见》指出自然人、企业之间除了“放贷”，还有多种经济关系，订立抵押合同、设定抵押权也属正常市场行为，明确自然人、企业均可作为抵押权人。
　　在国家政策框架内，《实施意见》对抵押物也放宽了限制，结合太原市试点经验，明确“以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施以及其他社会公益设施所有权及其土地使用权不得抵押；允许营利性的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资”，并约定“由抵押权人和抵押人共同承诺，抵押权实现时，不得改变土地用途，确保原经营活动持续稳定，确保利益相关人权益不受损”。
　　在政府提供服务方面，要求各市、县大力发展“互联网+政务服务”，推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，优化办事流程，精简证明材料，压缩办理时间。自然资源主管部门要加强对社会中介组织的指导和监管，引导中介组织诚信服务。同时提出积极探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。

加强信息互通共享 使市场交易更加公平

　　山西财经大学金融学院教授张文龙认为，政府部门的合理干预和引导是完善我省土地二级市场建设的重要推手，在完善相关法制体系建设、实现有法可依的同时，还要建立以信息共享和信用体系为基础的监管模式。
　　《实施意见》提出加强部门联动，在加强信息的互通共享方面，着重加强交易管理与涉地的司法处置、国有资产处置、股权转让以及不动产登记的衔接和信息共享，通过强化信息公示，建立健全联动机制等措施，维护市场公平竞争环境。
　　在发挥市场调控功能方面，强化土地一、二级市场联动，通过激活土地二级市场，进一步推动缓解我省规划计划指标不足、盘活闲置低效建设用地等工作落实，提升土地要素对经济发展的支撑效应。
　　在科学监管方面，要求各市、县要加强对交易各方的信用监管，以“双随机、一公开”为基本手段，对交易行为、交易办理程序等是否合规进行随机抽查，将当事人履约情况计入信用记录，作为事中事后监管的重要依据。相关市场主体和中介服务从业人员信用记录纳入公共信用信息平台，并通过适当方式进行公开公示，对土地市场严重失信责任主体实施联合惩戒。